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保障性住房的国际经验借鉴和政策启示 2011-02-09
随着城市化进程的加快，我国保障性住房供需缺口逐步扩大。按照 2010 年保障性住房供地面积 2.45 万公顷、每套 70 平米计算，一年内也仅能建成 350万套，要完成 6390 万套的总需求，要 18.3 年。由此看来，我国建设保障性住房任重道远。很多国家在保障性住房建设等方面结合本国的特点，进行了许多有效的实践，值得我们借鉴。
一、保障性住房的国际经验
(一)美国：政府介入，市场主导
美国政府介入房地产市场较早，但没有采取直接干预的形式，而是在保证市场稳定发展的前提下，采用多样化间接的调控手段，保障政策实施的高效率。
1.构建公私结合的住房金融保障和抵押贷款保险体系。为实现“人人享有体面的住宅”的目标，美国采取金融支持、税收减免、租金控制、住房资助券等多样化措施，其中，金融支持在住房保障政策的实施中发挥着极其重要的作用。1932年和 1934 年，美国先后成立了“联邦住宅银行抵押贷款系统”和“联邦储蓄贷款保险公司”，向公共住房开发商和中低收入家庭提供低息贷款和提供贷款保险，彻底改变了完全由地方私人金融机构垄断住房贷款市场格局。上世纪 60 年代，美国实行对私人金融机构进行补贴计划，扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款。完善的住房金融保障体系和抵押贷款体系，吸引了大量房地产开发商从事公共住宅项目开发，公共住房供应量增加，中低收入阶层住房问题得到有效解决。
2.根据经济发展阶段制定和修订住房保障法规。在不同时期，根据居民居住状况和经济发展水平，颁布相应的住房保障法律，通过法律强制达到住房保障目的。1934 年，美国通过《国家住房法》，并依法成立“联邦住宅管理局”和“联邦储蓄贷款保险公司”，后者在《国家住房法》规定的条款内，实施抵押贷款保
险职能。1937 年，美国通过《公共住宅法案》，成立“联邦平民建设总处”，负责对公共住房建设提供长期补贴。1949 年，美国颁布新《国家住房法》，提出“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”的发展目标和计划。1974 年，颁布《住房和社区发展法》，1987 年颁布《无家可归者资助法》，1990 年颁布《国家经济房法》，制定相应的年度住房发展计划，州政府根据年度住房计划的规定和美国房屋和城市发展部的要求，制定各州的公共住房发展计划。
3.重心逐渐下移的财政投入和税收减免。联邦政府和州政府大量、持续性的高额财政投入，是中低收入阶层住房状况得以解决的关键。从上世纪 80 年代开始，住房计划的目标群体定位于低收入阶层，把中等、中下收入阶层排除在保障范围之外。这一时期，联邦政府有计划地取消其住宅建设，逐步减少对可支付住宅建设的支持，转向通过税收减免来支持私人部门开发可支付住宅；通过住房抵押贷款利息的所得税扣减、住房代金券计划等对中低收入家庭实行补助。
(二)德国：租赁主导和民生导向的房地产市场
德国目前有 8200 万人口，是欧洲人口最稠密的国家之一，住房总数约 4000万套，供需基本平衡。完善的住房保障体系以及民生导向的房地产政策在其中发挥着重要作用。以市场配置住房资源的方式使得住房社会保障覆盖范围更加广泛。
1.分类实施、培育多元化的建房主体。通过税收政策和优惠贷款鼓励福利性社会建房和个人建房、购房，鼓励多种形式的住房建设形式，对于住房买卖设定高额的交易费用。一是非营利性建房企业兴建的福利性社会住房给予建筑预算50%的无息贷款，偿还期限为 25 年；二是对个人建房给予减免税和其他鼓励措施；三是鼓励个人按市场价购房，并可获得政府住房补贴。
2.完善而严格的租房法律体系。德国租房市场繁荣，自有住房率为 42%，租赁住房率为 58%。这受益于法律对租房利益的严格保障，如法律对房租做上限限制：如果房东所定的房租超出合理租价的 20%，就构成了违法行为；如果超出 50%就构成犯罪。另外，对低收入群体进行租房补贴，补贴金额根据家庭人口、收入
及房租支出情况确定，实际租金与可承受租金的差额部分由政府承担，补贴期限为 15 年，此后随着家庭收入的增加减少补贴的金额。领取社会救济、收入特别低的家庭的房租补贴由联邦政府和州政府各承担 50%。
3.建立鼓励自住、稳定价格的住房金融体系。与住房抵押贷款模式或公积金模式不同，德国实行“先存后贷”的合同储蓄模式。这种房贷的实质是“合作”而非赢利，大约占到德国房贷总额的 50%左右。所有房贷(包括合同储蓄和商业贷款)都实行固定利率制，储蓄房贷利率低于市场利率且固定不变，商业贷款固定利率期限平均为 11 年半。德国的房地产市场强化房屋的消费品属性、弱化其资产属性，规定自有自用的住宅只征收地基税，但对地产买卖则征收高额的土地交易税和资本利得税。这些措施稳定了房地产市场，减少了住房压力和保障性住房的需求。
(三)日本：政府领导、市场主导的保障住房体制
1.政府成立非盈利性保障性住房建设机构。建设省住宅局代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。在该局统管下，构造以住宅金融公库、住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的社会保障性住房供应体系。其中，政策性的住房金融机构住房金融公库，为住房建设和购买住房提供长期低息资金，公团和公社则直接建造和提供住宅。日本政府的财政补贴分为政府财政拨款和投资性贷款两种，前者用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设，后者一般用于住房建设的投资贷款以及向用于建设公共住房和低收入者发放住房贷款。
2.官民结合的保障性住房财政金融政策。日本采用官民结合型金融政策模式，以央行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充。政府住房金融机构有住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等；民间的住房金融机构由包括住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。住宅金融公库是直接隶属于政府的法定机构，依照《住宅金融公库法》的规定向自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款，为民间住房信贷机构提供贷款保险，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款，其对贷款利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。
3.鼓励自建和自住的住房政策。日本运用税收手段鼓励住宅建设。《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款白购、自建住宅的居民，在 5 年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的 1%。
(四)新加坡：体系完善的公共组屋政策
新加坡实施公共住房制度，大力发展公共组屋，成功地解决了中低收入居民住房问题。在分配上经历了由廉租屋(租赁组屋)向廉价屋(购买组屋)的过渡。新加坡居民住房问题的解决得益于其实施独特的“居者有其屋”住房保障政策，通过专门机构运作(建屋发展局)、强大的金融支持(住房公积金政策)、政府扶持和严谨的住房分配和管理制度，解决住房保障问题。
1.设立半官方的主管机构。半官方专门机构“建屋发展局”负责统一投资和组建保障性住房(即组屋)。住房建设启动资金来源于政府 20 年长期贷款和政府补贴，每年财政补贴非盈利的建屋发展局。整个住房建设的投资活动过程包括项目立项、建筑工程承包、产业出售或管理，无论是私人投资住房建设，还是政府投资建房，都必须通过招标形式确定建筑承包商。在选址上，住宅建设一般选择在城市边缘地带，在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情况下，政府才集中力量改造旧城。组屋区交通便利，轻轨、地铁建设完善。
2.建立以公积金储蓄为核心的住房金融体系。完善的公积金制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障，它为组屋的建设和“居者有其屋”计划提供了强大的金融支持。所有新加坡公民和永久居留的居民，都必须参与公积金储蓄。政府将一部分公积金用于组屋建设，或购买政府为住房建设贷款和补贴而发行的债券，间接支持组屋建设。通过这种政策，获得稳定建设资金，避免商业贷款高额利息。
3.实施完善的进入标准和退出机制。政府制定详细租住或购买组屋申请资格标准，按照标准购买住房才可享受优惠；对超过规定的多出部分提高房价，以限制居民过多占用住房。同时，采取分级优惠办法，购买住房面积越小，享受优惠越多。分配优先权按申请时间次序来决定，操作简单，易为公众接受。为限制炒
房，对于组屋的家庭套数、转让的时限都做了严格规定。为防止组屋衰退为贫民窟，实施有住户参与的住房更新政策。
4.保障性住房采用政府限价的方式。组屋的租金和房价不是由市场决定，而是由政府定价，实行低租金和低房价的政策。为了照顾低收入家庭购买组屋，政府提供补贴，实在无力购买的。允许其租住组屋。为符合条件的组屋买主提供两次优惠贷款，摊还期为 25 年。贷款数额与摊还期限依据申请者的收入与年龄而定。
三、政策启示和建议
(一)政策启示
1.政府介入并设立专门机构，市场运作。国外住房供应体系大致分为市场商品化交易和政府保障两个部分。由于住房具有社会保障性质，大多数国家的政府都会为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。公共住房的基本特征：一是政府干预，公共住房是政府进行再分配的重要方式之一；二是供给对象有限，主要是中低收入者；三是非营利性，政府设立的机构不以盈利为目的；四是分配标准详尽且动态管理；五是财政补贴偿还市场差价，公共住房的出售或出租的价格低于市场价，政府在土地供应、房租和税收等方面进行政策性补贴。以公共住房的覆盖面来看，美国采取以“市场为主、适度保障”为原则，公共住房只覆盖占总人口比例 15%以下的中低收入家庭；新加坡的组屋政策覆盖了 85%的居民。从政府介入公共住房的方式来看，有的直接兴建公共住房，有的通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房，有的鼓励居民合作建设住房，有的则通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。
2.建立与完善住房保障法规。在美国、日本、新加坡等国家，保障性住房法都是国家大法。住房保障实施有赖于完善的住房保障法规，对中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房保障问题进行明确的界定，以法律要求并保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施；对各种计划所惠及的人群具有明确的准入条件和收入标准，同时对违反法律的行为予以严
惩。我国应借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。
3.建立以住房储蓄为核心的保障性住房金融体系。无论是日本的官办的住房金融公库，德国的住房储蓄，还是新加坡的公积金制度，住房金融在住房保障政策实施过程中都发挥着非常重要的作用。我国应加以借鉴，尽快成立专门为住房困难家庭提供住房抵押贷款、保险的机构，建立财政担保、补贴和市场之间的调节和补偿机制。
4.完善保障性住房的供应和退出机制。实行土地出让与保障性住房供应挂钩的严格准入制度，在商品房土地出让过程中，严格规定.并执行一定比例的保障性住房用地；完善享受保障性住房的家庭收入和成员结构等标准，住房面积标准以及相应的分级差价的标准。尽快建立经济适用房的退出机制，在收入标准、居住时限和分阶段租金水平上建立制度保障。在快速城镇化进程中，要更加明确应届大学毕业生、新生代农民工等中低收入人群保障性住房计划。
(二)政策建议
1.尽快建立完善成熟的房地产市场。发达国家的经验，尤其是德国的经验显示，稳定而成熟的房地产市场不仅可以实现经济的稳定，还不会造成房价过快提高而导致的“被保障”的现象。应建立成熟房地产市场发展机制，严格限制炒作，稳定房地产价格，尽量让家庭通过自身努力实现其居住需求，是一个很重要的途径。
2.实行“双轨制”住房。借鉴国外的成功经验，结合我国的具体国情，构建双轨制住房市场不失为一种不错的选择：针对近 20%的高收入者，建立商品化住房市场，由市场机制配置住房；针对中低收入者，建立保障性住房市场或准商品化住房市场，由政府主导的市场机制配置住房。政府要在保障性住房建设的区位、交通、公共服务设施建设等方面进行统筹安排。
3.强化廉租房、弱化经济适用房、取消限价房。首先要把发展重点放在廉租房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房(经济适用房)。经济适用房要实行封闭式运行，即业主只能转售给政府，售价由政府控制。原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其他符合保障标准的居民进行二次和多次分配。
4.构建多元的租房供应体系。尽快建立廉租房、公共租赁房和市场租赁房等综合的多元供应体系。通过大力发展廉租房，保障占城镇总人口 5%-10%左右的居住困难群体；通过公共租赁房的方式解决 20%左右的中低低收入群体的住房问题，执行过程中可以较多地引进市场机制，部分公房可以由国营公益机构运营(如新加坡和日本)，也可由协会、互助组织运营(如德国)，还可由民营公司运营(如美国)。政府应鼓励、引导社会资金建设市场型租赁房。可以在出让某些住宅用地时，规定开发商必须建设一定比例的低租金住房，鼓励企业通过收购、长期租赁等方式拥有一定规模的房源，对其进行政策补贴，使之成为专门针对中低收入家庭的低租金租赁房。
5.实行居住分异，提倡混合居住。很多国家的经验表明，保障性住房过度集中，就容易产生贫民窟现象，形成低教育水平、低就业率、高犯罪率的现象。为此，一要从规划入手，引导混合社区建设，二是将商品房项目开发与保...
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